令和5年度　第2回高槻市環境・温暖化対策審議会

会議の名称

令和5年度　第2回高槻市環境・温暖化対策審議会

会議の開催日時

令和5年8月18日（金曜日）　午前10時から

場所

高槻市役所　本館3階　第2委員会室

事務局

市民生活環境部　環境政策課

傍聴者

11名

出席委員

17名

会議の議題

議事1　開会

議事2　太陽光発電施設の設置に係る条例について

議事3　その他

議事4　閉会

会議録

＜事務局＞

議事1　開会

 

＜会長＞

議事2　太陽光発電施設の設置に係る条例について、事務局に説明を依頼。

 

＜事務局＞

資料1にて説明。

 

＜委員＞

条例制定による「規制」に主眼を置くと、本来進めるべき「再生可能エネルギーの普及」に対し、市が消極的であるという印象を与えるため、「再生可能エネルギーの円滑な推進に寄与するため」とした方がよいと考える。

災害については多くの市民が関心を持っており強調すべきであるが、景観への影響については、個人の価値観の差があることから、本条例の対象外としてもよいのではないか。

 

＜事務局＞

本条例では、基本的には、住民が理解をして、災害防止、環境保全、環境に影響がないような形で適正な設置を促すという趣旨の条例である。一方、「再生可能エネルギーの促進および推進」については、別途「たかつき地球温暖化対策アクションプラン」の中で推進していきたいと考えており、これらを棲み分けて整理を行っている。

また、景観への影響について、住民への事前説明や住民が納得できるような協議が必要なことから、条例の範疇とする考えである。

 

＜委員＞

市民が本条例を見たときに、規制だけを定めたものであると取られかねない懸念があるため、条例には再生可能エネルギーを推進することを前提とした記載が必要と思っている。

例えば、基本理念の頭に「太陽光発電施設の設置は、気候危機対策の一環として、再生可能エネルギーの増加を図るために設置を推進している。それと同時に・・・」とつければ、再生可能エネルギーの推進を前提としていることが明確になると考えるので、検討していただきたい。

この条例は、資料1のスライド1に記載されているとおり、再生可能エネルギーを推進することを前提として定めるものという理解でよいか。

 

＜事務局＞

市の施策全般で申し上げると、先ほど述べたような地球温暖化対策アクションプランの中で再生可能エネルギーの推進を図っていきたいという思いはある。

一方で、再生可能エネルギーは高槻の貴重な山々を太陽光パネルで埋め尽くしてよいという訳ではない。再生可能エネルギーの推進に向けて市全体で取り組む中で、施設の設置に係る課題があると考える。

本条例はどちらかというと、再生可能エネルギーのネガティブなところを整理しておくことが主な趣旨となっている。

その趣旨に基づき、目的や基本理念をお示ししているところであるが、「推進」に資する適切な表現については、皆様の意見を踏まえながら内部で議論していきたい。

 

＜委員＞

森林は、水を浸透する能力、下流に流出させない能力に長けており、裸地の3倍くらい水を浸透する能力がある。草地と比べても1.5倍ほどの浸透能力があるので、集中豪雨等に対する減災能力がある。

山間部に住んでいる方は先日の台風時も避難されており、災害と隣り合わせで不安な方が多いため、規制することは安心に繋がると考えている。

 

＜委員＞

目的規定のところでご意見が出ているところであるが、本条例について、規制条例でしかないと考える。本当に温対法を推進していくのであれば、温対法の改正もあったことから、市町村のポジティブゾーニングについて大阪府と協力して進めるべきだと考える。

なお、設置条例に反対するものではなく、規制はもっと前から必要であったのではないかと考える。

全国的に、地域住民あるいは自治体で太陽光発電設置に係る訴訟について、かなり多い状況にある。通常は景観で訴えることが多いため、景観の規定を外す必要性は全くないと考える。

一つ目の質問として、本条例について大阪府との関係性について教えてほしい。

二つ目の質問として、太陽光発電施設の設置に係る規制では、全国的には許可制が多い中、届出制のうえ、住民同意制をとられようとしており、その中で協議義務を置くことの妥当性についてお聞きしたい。協議義務を置いた場合、協議義務違反への対応についてどのようなお考えなのか。

住民の皆様の了解を得ることは重要なことと考えるが、近隣関係者の了承を義務づける住民同意制というのは、違憲違法という判例を多々あることから、法的に問題ないか教えて欲しい。

また、事業者が協議義務に対し、例えば「真摯かつ明確に行政指導に従わない旨を述べた場合には、行政指導に従わなくてもよい。」という最高裁の判例も出ていることから、行政指導に従わなかった場合の対応をどうするのか知りたい。

三つ目の質問として、規模要件について、1,000平方メートルや3,000平方メートルの面積要件で規定する自治体が多い中、市町村レベルなので、500平方メートルで規定するところは同意するが、なぜ資料の記載において500平方メートルの次は10,000平方メートルなのか。例えば、500と1,000、500と3,000など段階を踏んでご検討いただきたかった。

 

＜事務局＞

一つ目のご質問に関し、大阪府との関係について、大阪府から太陽光設置に係る条例の雛形を提示いただいている。雛形の中では、許可制、届出制、推進するようなものも含めて、様々なケースに対応できるよう想定したものである。これを参考にしたうえで、他自治体の事例を見ながら本市に見合った形にし、提案している。

二つ目のご質問に関し、許可制にしない理由について、許可制というのは、一定禁止された行為を許可によって解除してよいという行為であると認識している。それを太陽光発電施設の設置に適すものか議論しているが、現状、太陽光発電で本市において、トラブルがあるわけではなく、そもそも国において設置が推進されている施設でもあることから、許可制ではなく、届出制、同意制で定めたいと考えている。

了承の義務付けについては、複数の裁判の事例で認識している。今後、どういう形でどこまで織り込むかは、法務部局と協議しながら決めていくところである。事業者の負担もあるだろうが、住民側にとってもあるいは住民間のトラブルの要因にもなるので、慎重な議論が必要だと考えている。

 

＜委員＞

届出制であれば、どこまでの指導ができるのかという疑義がある。また、近隣住民との協定を結ぶとしても、届出制の中で近隣住民の了承に関し、努力義務ではなく、義務づけをどこまで法的に可能なのかということについて、制裁的公表をお考えであることを踏まえると、法務部局と慎重な議論をお願いしたいと考える。

補足になるが、近隣関係者の了承を義務付けることに対する疑義があるだけなので、少なくとも説明会開催は義務付けるべきだと思う。

 

＜委員＞

皆様の意見とほぼ同様で、この条例について、再生可能エネルギーの促進と設置の規制との部分でどのように考えているのか。建物や駐車場の屋根を規制対象に定めないことに対し、積極的に促進する意図があると思っている。

たかつき地球温暖化対策アクションプランには再生可能エネルギーの促進について明確に書かれているので、本条例にも同様、趣旨について明確に分かるよう、表現について工夫していただきたい。

 

＜委員＞

積極的に屋根の上に設置することを推進していると思う反面、一方で大規模な周辺住民トラブルが起きている。太陽光発電施設の設置を推進するのか規制するのかの狭間であることはわかるが、住民に説明する機会や、事前に情報を示すなどの対応ができないか。他自治体を参考にするのは当然だが、高槻市として条例のここが良い部分であるというのが見えないため、条例制定に当たって、より説得力のある説明があればいいと思う。

 

＜委員＞

言葉の不足はあるにせよ、自然環境、生活環境、景観を未来にわたって保全する規制と受け止めている。太陽光パネルは生活環境、自然環境の劣化、災害を促進するものになりかねないことは確かで、様々なところで問題事例はすでに発生しているので、規制は必要である。そのうえで、目的なり基本理念に対して誤解を生むようなことがあれば、そこは補足する必要がある。

資料1のスライド12に本条例の対象とする太陽光発電施設は、1から3までの三要件を満たすものとしている。では、三要件を満たしていないと対象にならないのか。山や休耕田に施設を設置することで苦情を言う方は少ないと思われるが、住民トラブルというものは、些細なことから発展する要素はある。行政として三要件を満たさない事例に対し、どのようにサポートしていくのか。

 

＜事務局＞

三要件を満たしたときに条例の対象とするとしているので、満たさない場合、条例の対象とならず、自由に設置できることになる。

住居地域は保全区域としているため、住環境に近い場所での設置は基本的に条例対象になることから、説明会での住民理解も得られるものと考えている。

 

＜委員＞

傾斜地などに施設を設置するときに、問題が起こる可能性はあると思うが、この三要件がそろったときにしか条例が適用されないというあたりは、大阪府の指針もそうなっているということか。

 

＜委員＞

大阪府は、太陽光の促進に関する規定はしていなくて、地域との共生への促進という意味で、大阪モデルというものを作っている。その中で、大阪府、市町村、国（近畿経済産業局）が連絡を取り合いながら、森林法等各種法令の規制を伴う。傾斜地については、開発に伴う他法令の遵守がまずあるということになる。

条例の目的については二案出していて、太陽光発電を促進する目的を含める場合と、規制を目的に規定する場合に分けている。高槻市の場合、施設の促進について、たかつき地球温暖化対策アクションプランに謳っているため、本条例は規制のみに徹するとされており、このようなケースに対応できる雛形を用意しているところである。条例に書いてないため、施設の設置を促進していないように見えるということであれば、パブリックコメントを実施すると思うので、その時に市として、「太陽光発電施設を促進しており、条例では環境と調和した形で進められるよう規制する。」という説明をする方法もある。太陽光発電施設の促進に関し、条例に書くのかなども含めて整理し、議論すればよいと思う。

 

＜委員＞

資料1のスライド11の他自治体の規模要件について、64案件調べているが、500平方メートル以下を対象とする条例は48%ある。半分の自治体は500平方メートル以下を対象にしているが、内容はどんなものなのか。

 

＜事務局＞

規制対象の規模要件について、市町村においては、10キロワット以上からと50キロワット以上にする自治体が多く、面積にすると約100平方メートル以上からと500平方メートル以上からにする自治体が多い。スライド11に挙げている44％の自治体は10キロワット以上からを対象にしている自治体となる。

FIT法においては、10キロワット以上が事業用の太陽光と区分されているため、本市においても10キロワット以上を要件とする方法も考えられたが、10キロワット以上だと影響が大きいので、500平方メートルにしている。そもそも、災害等が起きた際に影響があるものを条例の対象にしたいという思いから500平方メートル以上に設定している。

 

＜委員＞

では、他市では500平方メートル以下でも自然災害等の影響を議論することもあるということか。

 

＜事務局＞

他市に詳細をヒアリング出来ていないのは事実だが、FIT法で事業用として規定される10キロワット以上の規模を規制の対象にする自治体もあるため、必ずしも災害等の影響が大きいからという理屈で要件を定めているものではない可能性があると思われる。

スライド10の案2を見ていただくと、市の開発の条例の対象になるのが500平方メートル以上であり、土地の形質の変更をする場合、協議が必要となるため、合わせる方が分かり易いというのもある。FIT法の高圧事業用の規模、電気事業法の技術基準適用規模にもなるため、500平方メートル及び50キロワットは区切りある数字であり、太陽光発電施設の最適な設置基準ではないかと考えている。

また、案2から案3にかけて、面積要件が500平方メートルから10,000平方メートルまで飛躍しているのは、いわゆるメガソーラーを意識しているためであり、最初から500平方メートルくらいの感覚が強かったところであり、結果としてこのような表現になったところである。

 

＜委員＞

スライド9の区域の中で、樫田地区の真ん中、梶原地区の一部が保全区域から外されているのは何故か。

 

＜事務局＞

区域を設定するにあたっては、他法令に定める区域を基本としている。樫田の中央の広いエリアはゴルフ場で、付近の少し飛び出たところは霊園に該当し、特に規制がかかっていないエリアである。梶原地区は、高槻市営墓地及び磐手杜神社と思われる。

 

＜委員＞

スライド12の特定要件に関する意見として、他自治体の事例では、500平方メートル未満のため池に太陽光パネルを置いている場所があり、周辺の法面も埋めてしまうというハード事業が起こっている。小規模も手にかけるときりがないところはあるかと思うが、小規模でも生態系、景観が大きく変わる事案が多くある。高槻市の中で、保全すべきところはあるが、必ずしも500平方メートル以上の規模であるとは限らない。小規模な事案でも、規制が及ぶ仕組みにならないかと思う。

 

＜委員＞

屋上に関するものを外すことは、適切なのか。スライド10に示すメガソーラー2件については、大規模な工場ではないかと思うので、近隣住民にはそれほど迷惑がかからないと思う。むしろ小規模の方が商業施設であるなど、実は近隣住民とトラブルが起こる可能性が高いのではと思う。一方で、500平方メートル以上の建物屋上が21件あり、何も規制がかからないというのは、どうかと思う。住民が満足できるような妥協点を見つけられないか。そもそも建物屋上を規制対象外とした理由は何か。

 

＜事務局＞

建物屋上を規制対象外とした理由は、設置による影響が軽微であると考えているためである。高槻市で21件ある屋上について、苦情等は入っていないので今後も大きな影響が出ると考えていない。

補足すると、スライド7にあるように、自然環境、生活環境、景観、自然災害のほか、住民トラブルという問題意識が、本条例をつくる目的の部分である。屋上は自然環境、景観、自然災害にほぼ関係しない。生活環境にどれだけ影響があるか考えた時に、おそらく光害が考えられる。光害はマンション住民にとっては少し課題があると理解しているが、現状高槻市で光害に困っている話はないことや、パネルの改良が進み、低反射のものになっていることから、光害の問題だけで生活環境に支障があるという結論には至らなかったということからである。

 

＜委員＞

建物屋上の21件は、商業地域にあるのか。

 

＜事務局＞

全てではないが、工業地域や商業地域の物流倉庫や大型の賃貸住宅の屋根等に設置されている事例が多い。

 

＜委員＞

スライド11の他自治体の状況について、他の資料で見たところ、約200の自治体が条例を制定しているが、今回の資料では、どんな基準で64自治体だけなのか。

 

＜事務局＞

64自治体を選定した根拠は、ある程度は厳しい規制をかけていく必要性があるということが前提にあり、区域を指定している自治体、許可制としている自治体を中心に抽出し、詳細を研究したという結果である。区域を指定している自治体としては、許可制、届出制、禁止区域と抑制区域という名称で整理されていて、両方とも拾い上げた結果として64自治体となった。

 

＜委員＞

区域を指定している自治体の制度の内訳を知りたい。

 

＜事務局＞

64のうち16が許可制、残りが届出制である。2割強くらいが許可制で禁止区域と一対でほぼ設定されている状況である。

 

＜委員＞

土砂災害警戒区域に指定されているところだけでも、禁止区域を設けないのか。

 

＜事務局＞

禁止区域を設けることは可能ではあるが、現状大きな問題が生じていない中、他法令である砂防法や森林法を見ても、区域指定している中で、何かを設置してはいけないと禁止している法令はない。その中で、本条例の中で禁止することは、現状を踏まえると必要ないという判断である。財産権の問題も含めて議論した結果、禁止区域ではなく保全区域の設定で規制をかけていくという考えに至った。

 

＜委員＞

立入検査や条例違反があったときに、行為を取り消すことは許可制でないとできないのではないか。設置後について、メンテナンスは大丈夫か、発電している間の危険性はないのか、設置後まで見ようとすると、許可制でないと難しいのではないか。

 

＜事務局＞

施設の設置に関し、全国的には一番問題が大きくなるのは設置のタイミングで、環境への配慮、地域とのコミュニケーションの不足が最大の問題と認識している。よって、設置の部分に的を絞って本条例を組み立てている。維持管理及び廃棄について条例で定めているところも幾つかあるため、高槻市においても問題になってきた段階で検討する必要があると考えている。現場立入については、届出制であるからといって出来ないわけではないので、条例の中で立入権限を有することを規定していきたい。不適切な者への対応として、罰金は効果が薄いと認識しているので、勧告に従わない場合の公表を軸に考えていきたい。

 

＜委員＞

今後の地域のトラブル抑制と脱炭素の両立のためにも、ポジティブゾーニングを含めたゾーニングを整理する必要があると思っている。特定の区域を規制することが難しいことは分かるが、明らかに危ないというところは禁止区域とすることも必要ではないかと思う。

規制すべき部分は規制し、地域とのトラブル防止を徹底すると同時に、社会的に活用される再生可能エネルギーへの促進へ向かうような仕組みが必要だと思う。その点では、許可制の方がいいように思う。理由として、立入は原案の届出制の中で出来るが、取り消し行為は難しいと思うからである。

また、事業者の責務だけでなく、高槻市の責務も記載すべきではないかと思う。

最後に、奈良市で行っているような市民協働電力事業への補助制度を新設するなど、再エネ促進へのさらなる支援と、インセンティブ付与もぜひ必要だと思う。

 

＜委員＞

委員のご意見と同じような考えから、本条例が許可制でないことについて最初に確認したところであるが、事務局の説明を受ける中で理解が進んだので、この形も一つのあり方と思っているところである。しかし、あくまで指導レベルで進めていくことが多くなるため、例えば近隣関係者との十分な協議を行うことの指導など事業者と協議することが多くなると考える。

また、事業者に対し、協議完了通知の発出を見合わせることについて、法的には疑義があり、例えば建築確認の留保について、自治体が最高裁で敗訴している事例があり、許可制でない中、どこまで何が言えるのかということや発出を見合せるところまで留保することについて、どういう要件で留保できるのか詰めておく必要があると思う。

その他、ソーラーパネルについては、令和に入って以降、伊豆のソーラーパネルに関する事例では、自治体が敗訴した判決もあったように思う。当該裁判例では条例が後から規制されたものなので、今回の状況とは異なるので参考程度のものであるが、法的なところは、再度確認していただきたい。

 

＜委員＞

近隣関係者である森林組合は、地域の森林所有者である協同組合で、特定の場所で施設設置に係る案件があった場合に、事業体として意見を言う立場であるが、地域の組合員により考え方の相違があるため、実際に一人一人の意見を聞いた上で集約していくことは難しいと思う。近隣関係者に農業関係が入っていないのはなぜか。

 

＜事務局＞

スライド16の近隣関係者の範囲で、農業関係は水利組合に該当する。意図は、太陽光パネルを設置することで森林などの保水能力が落ち、大雨の際に一気に下流側に水が流れてきて、農家が困る可能性があるので入れている。

 

＜委員＞

近隣関係者の了承範囲はどうするのか。土地所有者や水利組合は同意をとる場合が多いが、事業区域から100メートル以内の居住者全員から同意をとるのか。よく問題になるのは、施設稼働後ではなく、工事中において機材搬入等の際の道路運搬に対し住民が反対することがよくある。廃棄物関係では許可制であっても、近隣関係者に対する同意の範囲は限定的になっているところである。

周辺住民に対し、コミュニケーションはしっかりとやっていただきたい。また、事業用地に対する同意の範囲について、整理をしたほうがよいと思う。

 

＜委員＞

ポジティブゾーニングに関し、森林所有者側からすると、災害防止や森林保全をしてきたにもかかわらず、森林から得られる収入が無い中不満があるわけで、多くの面で支援があえば設定も可能と考える。

 

＜委員＞

西之川原に太陽光発電施設が設置されていて、すぐ近くに住宅が密集している。高齢化が進み、休耕田がこの先増えると予想されるので、太陽光発電施設設置の話があれば、更に増えていくかもしれない。しかし、山の景観が変わってほしくないというのが周辺住民の意見であり、住民にとってはデメリットしか考えにないと思う。太陽光発電施設について、地球温暖化に寄与する施設でもあるため、住民説明会では、施設設置を進めるに当たり、メリットについてきちんと説明してもらいたい。

 

＜委員＞

他市において施設を設置する際、周辺住民のアンケート調査結果では、丁寧な説明が欲しいという意見のほか、環境教育に使わせてほしいという意見があり、マイナスポイントばかりではなく、地球環境意識を高めることにも使える前向きな意見も出ていた。

 

＜委員＞

本条例の中に設置後のことについて規定するのか。

 

＜事務局＞

維持管理の部分のところは、スライド3の事業者の責務の「事業区域を常時安全かつ良好な状態となるよう運用」という部分で、設置後の運用面も含めて責務を課しており、維持管理の部分も謳っている。

 

＜委員＞

工事後の維持管理を含むのであれば、スライド4の骨子は、「太陽光発電施設を設置する際に」を「太陽光発電施設を利用し、発電を行う事業について」と書く必要がある。

その他、スライド14の届出書類について「太陽光発電施設の維持管理計画や用途廃止後における設置にかかる確約」のような書類も必要ではないか。

 

＜事務局＞

条例の本旨がどこにあるかということである。条例の趣旨等を照らし合わせて判断していきたい。

 

＜委員＞

他市等では、施設設置後の維持管理や廃止について規定されているのか。

 

＜事務局＞

規定されている自治体はそれほどない。設置に係る手続きを定めるのが多くの自治体の条例形態になっており、むしろ維持管理や廃止の段階まで規定されている方が稀である。様子を見て、問題の本質が明らかになった時点で、適切な対応が取れるように、条例の改正なり、新たなルール作りをしていくという認識である。

 

＜委員＞

近隣の市町村では、森林開発をして住民問題等になっている事例がある。常にパトロールや点検をするなど能動的に動くのは難しい。行為が動き出してから問題に初めて気が付くが、元に戻りにくい状態になっていたことがあるので、関係法令所管部署が連携して未然に防ぐことが必要だ。

 

＜会長＞

時間も経過した。事務局には各委員の意見を踏まえ、資料整理をお願いしたい。

議事3　その他　今後の予定について、事務局に説明を依頼。

 

＜事務局＞

本日は様々なご意見をいただき、お礼を申し上げる。事務局としては、しっかり考えてどう対応するか考えていきたい。多々ご意見をいただいたということで、次は事務局として考えていくステージに来たと思っている。ご異論がなければ、本条例についての審議は一旦本審議会で終了とし、引き続き、行政内部で検討を重ねたい。その結果については、次回11月に審議会を予定しているので、そのときに報告させていただきたい。

 

＜会長＞

事務局から、諮問事項となる「条例の基本的な考え方」についての審議について、以上にしたいとの発言があったが異議なしとしてよいか。

 

出席委員

（意見なし）

 

＜会長＞

異議なしとして進める。今後について、この審議に先立ち、市長より諮問をいただいているが、これに対する答申について、当審議会での審議を行った結果、提示された内容が概ね適切であるということにしたいと思う。それでは、事務局と調整して、適切な時期に会長の方から答申をしたいと思う。以上をもって、太陽光発電施設の設置に係る条例についての審議を終了する。

事務局より、今後の条例制定に向けた予定について、説明を依頼。

 

＜事務局＞

本条例については、11月ごろのパブリックコメント、その後3月に議会への上程を予定している。議会のご理解を得ることができたら、3か月程度の周知期間を確保したのち、施行する予定としている。

次回の審議会について、11月14日火曜日の10時から予定している。案件としては、定例となっている昨年度の環境行政に関するご意見をいただくとともに、土砂条例の今後の在り方や水質規制に係る規則改正についてお諮りしたい。加えて、本日いただいたご意見の結果、太陽光発電施設の設置に係る条例をどういう形にしていくかについて報告したい。

 

＜会長＞

　本日の審議会の運営にご協力いただいたことに、お礼を申し上げる。

　議事4　閉会

 

配布資料

資料1　太陽光発電施設の設置に係る条例について （PDF：1.5MB）